社科网首页|客户端|官方微博|报刊投稿|邮箱 中国社会科学网
郑春荣:新冠疫情下德国在欧盟的领导角色
    2021-01-05 20:19:00

  中国欧洲学会和台湾欧洲联盟中心于2020年10月13日共同举办 “第十届海峡两岸欧盟研究论坛”,会议主题为“新冠疫情对欧洲内外部的影响”。与会的海峡两岸欧洲研究学者从新冠疫情危机下的欧盟整合及对外关系、新冠疫情危机下的欧盟法、新冠疫情危机下的欧盟经贸与治理三个方面展开研讨,现将陆续推送中方嘉宾的发言内容,敬请关注。  

        ------------------------------------------ 

       我发言的一个题目是前面几位专家都已经提到了,涉及到欧盟成员国在欧盟抗疫中德角色,具体针对两个方面,一是疫情的应对,二是经济复苏,我重点观察德国的角色。前面几位发言人都已经提到了德国在欧盟经济复苏计划通过中的作用,我再把这个点拿出来做进一步分析,和大家分享我的观察。
      我主要讲三个方面的问题:一、德国在新冠疫情中的表现是怎样的;二、德国在新冠疫情当中领导表现的原因是怎样,发挥的程度怎么样;三、德国在欧盟未来发展中的领导角色展望。
      一、德国在新冠疫情中的领导表现
      新冠疫情在2020年2月份、3月份在欧盟、欧洲开始爆发并蔓延,如今,第二波疫情的程度已经超过第一波了。从德国在疫情中的抗疫表现来看,第一波主要抓住本土疫情的防控,包括德国限制一些医疗物资、防护物资出口到其他成员国,这遭到其他国家诟病,毕竟其他国家这样做还好,德国这样一个欧洲核心大国这样做就更容易受到指责。此外,德国也单方面关闭了与他邻国相关的陆路边境,这一非欧盟层面的协调行动也是遭到诟病的。在欧盟委员会允许各国利用《欧洲稳定与增长公约》的例外条款,取消对欧元区成员国新增和存量公共债务的上限约束后,德国也是充分利用这样的可能性,它通过了史无前例的经济纾困计划,德国第一轮经济救助计划总额就高达7500亿欧元,这也是因为德国经济实力最强,遇到危机时,它能够投入的资金也最多,但疫情也造成了欧盟内部的经济不平衡进一步加大。
      在第一阶段过程中,德国的上述自顾表现遭到了批评,其国内对此也有批评,包括德国前外长约希卡·费舍尔( Joschka Fischer) 和西格玛·加布里尔( Sigmar Gabriel) 在《每日镜报》撰文表示,欧洲面临二战后最大的生存危机,新冠疫情关乎欧盟存在的合理性与可行性,但德国却采取了背离欧盟价值理念的做法,认为德国也在采取“德国优先”的做法。
     到了第二阶段以后,情况有所转变,德国认识到不能各自为政,欧盟也开始行动,德国成为首个向意大利提供援助的欧盟成员国,它也陆续利用自己医疗上的优势,救助、接受意大利和法国的重症患者。欧洲智库“欧洲对外关系委员会”有个跟踪欧洲各国团结行动程度(European Solidarity Tracker)的指标,这当中也可以看到,德国被认为是最具欧洲团结意识的国家。
     与应对疫情相关的另外一个问题是怎么样规划经济援助的方案。一开始南欧国家提出发行新冠债券,但德国是反对的,包括北欧国家也反对,例如默克尔总理表示这是大水漫灌式的补救措施,她更多地建议用欧洲稳定机制以及现有的财政工具来作为疏解经济压力地工具。当时,欧盟委员会主席冯德莱恩也主要持是北欧国家的立场,认为新冠债券只是个口号,背后是债务分摊问题,德国和其他北欧国家的保留态度是有道理的。冯德莱恩虽然也表示“欧盟做的太少了,如果在政治或经济上继续抛弃意大利,欧盟将付出更高的代价”,但南欧国家对她偏向北欧国家财政政策的这个表态是不满意的。
      后来,直到意大利承诺要进行结构改革,而且这个钱只是用于抗击疫情和相关健康和卫生领域,各国财长才在4月6日、9日就5400亿欧元的经济援助计划达成了一致。接下来一个问题是要确定欧盟多年财政预算和后面的经济复苏基金。
这就来到了抗疫的第三阶段。这个阶段的一个大的变化,在于5月18日德国和法国达成了经济复苏的倡议,这里具体的点是双方同意设立5000亿欧元的复苏基金,这笔资金也包括用于加快落实欧盟的气候治理的绿色和数字转型。法德之间的这一妥协方案的提出,表明法德再一次发挥了法德轴心的作用。
      德国同意5000亿欧元以直接补贴而不是借贷的方式给受援国,这是一个大的变化,之所以有这个变化,主要是因为,新冠疫情是二战以来挑战前所未有的,而且是特殊的危机,所以要有特殊的应对计划。在德国看来,复苏基金是一项目有时间限制和特定目标的计划,是专门用来对抗新冠疫情造成的经济损失。所以,德国方面这样理解复苏基金,也是要避免复苏基金将来自动转成转移支付和债务联盟的可能性。这里要强调的是,北欧“节俭国”对这一妥协方案是不满的,为此发表联合声明,提出了一系列要求,例如:复苏基金应该是临时和一次性的,有效期为两年;资金应以贷款形式发放,同意在必要时给予贷款国以“优惠条款”,但受援国家应承诺进行结构性改革、提高经济活力以限制风险。
       在此,欧盟委员会也起到调节的角色,它把南欧国家的诉求和北欧国家的诉求都揉进去,把资金的规模又进一步加码到7500亿欧元,既有直接补贴又有优惠贷款,给欧盟各国之间的博弈留下空间。最后的结果是,7月17-21日,欧盟各国首脑同意了7500亿的复苏计划,其中直接补贴是3900亿欧元,优惠贷款3600亿欧元。      二、德国在新冠疫情当中领导表现的原因
       一个成员国在欧盟的领导作用,主要可以从制度层面和行为体层面加以考察。这两个层面的要素,对其发挥领导力起到促进或阻碍的作用。在制度层面,主要涉及制度安排对德国发挥领导力的影响;在行为体层面,主要是德国作为领导者与它的追随者之间的互动关系。
 具体来讲,德国在新冠疫情应对上一开始的领导角色缺失有多方面的原因,比如欧盟和成员国权能的分配,因为公共卫生领域的权能主要是在成员国层面,欧盟仅具有支持性、补充性的权能。在德国国内,同样在联邦制下,有公共卫生政策的分权体制,这个权能也主要是在各联邦州,联邦层面能够做的相对有限的。从历史上看,在公共卫生政策领域,德国在欧盟范围里也不是那么积极,因为这也是和公共卫生政策的复合性特征有关,毕竟公共卫生服务水平是和各个国家的福利水平和财政状况紧密相关的。
如前所述,德国后来的领导表现有所转变,为什么德国在复苏基金制定过程当中转变了立场,表现出了领导力?我认为这有几方面的原因。
    1、出于维护欧洲一体化的政治意愿的考虑。如果它不拿出领导力,就没有其他国家可以。欧洲有学者提出,欧洲可以没有英国,但不能够没有意大利,所以,这个问题非常严重,德国必须出来进行纾困、救助。这和第二个原因也是紧密结合的。
    2、经济利益考量促使德国在经济援助方面让步。德国的经济实力,确切地说,德国基于制造业实力在全球和欧盟区域价值链中的优势地位构成其引领欧洲一体化前进的权力资源; 而掌握区域规则制定的主导权也是德国维持其经济利益所得的客观需要。
    3、德国国内和欧盟内部离心力,就是民粹主义的力量,对德国扮演领导角色起到牵制和倒逼作用。因为右翼民粹势力会阻挠你救助其他欧盟成员国;但另一方面,如果不能够去救助,欧盟之间的矛盾会更加加剧,走不出经济衰退的泥潭,更会给疑欧和反欧的右翼民族主义发挥的空间,这也是迫使德国政府要去采取领导行动的原因之一。
    4、德国联邦宪法法院对欧洲中央银行量化宽松政策立场的判决,对德国政府的作为也有触动,因为德国宪法法院对于欧洲中央银行公共部门购买计划的裁决,压缩了欧洲中央银行不惜一切代价防止欧元崩溃的政策空间,这也促使德国政府不得不去考虑其他替代性的让步,包括在复苏基金问题上的让步。
      基于对德国的领导表现的观察,我们可以对德国的领导作用及其发挥方式得出以下判断:这次复苏基金的通过,是以法德妥协方案为基础,也就是表明,法德轴心仍然在发挥其作用,但法德并不能像以往一样,他们提出一个共同方案以后就百分之百能落实,这个情况发生了变化。此外,德国和冯德莱恩(领导的)欧盟委员会之间组成了一个“获胜盟”(winning coalition),它们之间有紧密的互动。最后,德国的角色也出现了变化,这固然与它担任欧盟轮值主席国有关,但是这也反映出德国领导方式的调整。一方面,德国虽然它本身的立场与“节俭国”相同的,但它并没有站在“节俭国”的立场上;另一方面,它虽然和法国提出了妥协方案,但也没有跟着“重债国”。德国出于发挥领导的需要,更多扮演了斡旋者的角色,在“重债国”和“节俭国”之间进行斡旋。还需要强调的是,虽然德国在复苏基金上做了让步,但它突出这是临时性的危机应对计划,并为救助附加了要求,即方向上的引领,要求将复苏基金和欧盟各国的绿色和数字转型相结合。      三、德国在欧盟未来领导角色的展望
      现在第二波疫情来袭,问题更加严重。虽然有经济预测机构都在预测经济会反弹,但再怎么样反弹也不会一下反弹到原来的水平。6月份时,国际货币基金组织预测,2020年德国经济将下降7.8%,但2021年会反弹5.4%,虽然反弹比较多,但这是在第二波疫情还没有出来前做的预测,现在的情况尚不清楚。但有一点是明确的,经过这场危机,欧盟内经济实力的不对称性愈发显著,德国也愈发意识到自身的领导责任。但德国也面临诸多的不确定性,比如第二波抗疫能否成功;德国疫后经济复苏本身情况怎么样;后默克尔时代,德国到底谁来主政也是不确定性因素之一。
      前面的分析已经指出,欧盟内部对于他需要怎样的领导权威并没有一致的角色期待,南欧国家认为领导国应该更多地施以援助,这是团结的象征。而北欧国家看来,领导国应带领其他国家更多地进行结构改革,这才是使得欧盟永续发展的前提。这一对领导责任的认知分歧未来仍将延续。
德国迄今的领导表现表明,在危机当中,德国已经愈发意识到自己的领导责任,德国国内对于德国在危机中担任领导责任的支持度也有所上升,但欧盟内部东西南北的分歧在上升,德国国内不确定性的增加,使得德国发挥领导作用也越来越艰难,这也迫使他领导的方式发生一些转变,不只是单纯依靠法德轴心,还得要通过其他的方式,在各方力量之间斡旋,以确保欧盟内部的团结。德国在未来也将更多地运用这一领导方式。
       总的来看,德国担任欧盟的领导者依然内化在德国国家利益当中,但这种角色的发挥需要特定情景因素的催化。