2023年2月1日，欧盟委员会发布“绿色协议产业计划”政策文件，欧洲就制定绿色产业计划持续数月的争论终于转化为切实行动，这标志着欧盟作为全球气候变化和能源转型的引领者，在全球变局和产业转型的浪潮中加紧谋求竞争优势。
2022年5月，丹麦、德国、比利时、荷兰四国政府首脑举办“北海海上风电峰会”，决意将北海打造成欧洲“绿电中心”，承诺到2050年将四国的海上风电装机增加10倍。图为丹麦维斯塔斯公司的一组风电系统。
聚焦绿色转型发展的产业战略
长期以来，欧盟积极推进应对气候变化和经济与产业的绿色转型，在环境政治和引领全球治理的考量外，亦在谋求通过绿色转型开辟集约发展和新兴产业赛道，在全球化背景下巩固和提振自身产业优势，其产业政策与绿色政策亦不断相互结合与交叉。
自进入21世纪初以来，欧盟在产业政策上就一直向着绿色化、集约化方向发展，可再生能源等绿色产业的地位持续上升。2000年3月欧盟峰会设立“里斯本进程”，提出“欧盟至2010年成为全球最具竞争力的、以知识经济为基础且最富活力经济体”的目标。2008年金融危机前，备受欧洲政策界热捧的美国能源学者杰里米·里夫金进一步倡导欧盟应推进以可再生能源、电气化等为核心的新一轮工业革命，将其打造成欧洲经济竞争力和发展模式的基石。金融危机和欧债危机以来，欧盟在寻求新经济动能的过程中，持续重视绿色产业的地位。2010年3月欧盟峰会制订《欧洲2020：智慧、可持续、包容增长战略》，明确提出以低碳经济转型为重点的，智能、绿色和具有包容性的可持续发展战略。此后，欧盟委员会在2012年、2014年、2017年分别提出产业政策通讯文件，持续强调产业绿色化转型意义，如2017年9月的《更新的欧盟工业政策战略》中，提出要接受“低碳和循环经济过渡”，并要“巩固欧盟低碳经济领导地位”。
随着2019年以来新一届欧盟机构将气候变化列为其最优先事项之一，欧盟提出《欧洲绿色协议》《欧洲气候法》、“适应55”等促进碳中和以及经济和产业革命等的文件，将绿色产业发展作为这一变革的重要动力，并视其为欧盟未来经济和产业的基石。欧委会主席冯德莱恩将《欧洲绿色协议》称为“欧盟的增长战略”。欧盟产业政策也因此更加重视促进绿色产业。2020年3月欧委会发布《欧洲新工业战略》，将产业战略定位为“实现碳中和气变目标的路径之一”，提出“打造绿色可持续工业体系”，为新兴可再生能源技术及工业低碳转型提供战略支持。2021年3月欧委会对该工业战略进行更新，提出将“可持续性”作为重塑欧盟竞争力的基础，继续明确以低碳、智能和可持续标准为动力的竞争力战略。新冠疫情暴发以来，欧盟亦将绿色和数字转型作为驱动经济复苏和产业竞争力重振的主要路径。
然而，欧盟虽然持续提升绿色产业在宏观产业战略中的位置，并在海上风电、太阳能、可持续交通等绿色产业领域制订了专门的政策规划，但更多体现为具体行业的目标制订及其实施路径，并未形成专门扶持绿色产业的全面顶层设计。2022年欧洲能源危机因乌克兰危机升级而持续激化，能源成本的增加给欧洲工业发展的可持续性带来冲击；同时美国发布《削减通胀法案》，通过对本土生产产品的补贴政策对欧洲清洁产业投资产生强大虹吸效应。欧盟及其各成员国面临外部“挖墙脚”和内部竞争力的双重压力，普遍认为应通过提振工业战略加以应对。在2022年12月的欧盟峰会上，各国领导人一致呼吁欧委会就提振绿色产业制定专门战略。2023年1月冯德莱恩在“达沃斯经济论坛”公开表示，欧盟将制定“净零工业法”等一揽子提振绿色产业政策框架。
打造提振竞争力的四大支柱
“绿色协议产业计划”聚焦于进一步提升欧盟绿色产业的竞争力和韧性，谋求在现有基础上的更大发展，以推动欧盟及其主要国家一道竞逐全球绿色产业高地。为此，该计划提出了四大政策支柱。
一是建设可预测和简洁高效的管理体系。欧委会提议制订“净零工业法案”，以支持欧盟关键技术的工业制造，为绿色产品的生产能力提供一个简化的监管框架，为“欧洲共同利益重大项目”（IPCEIs）等重大产业项目提供更简单的定义标准。此外，欧盟还将对其各项产品和产业监管规则进行审查，去除和简化不利于绿色项目落地进程的过度监管措施，促进绿色清洁技术、设备和相关产能的推广和发展。
二是加速产业界获取欧盟及各成员国资金。欧盟重视促进零碳产业更快捷高效地获得成员国层面给予的补贴，计划放宽对各国“国家援助”的限制，将2022年构建的国家援助临时性规则——“临时危机框架”更改为“临时危机和过渡框架”，计划授权成员国以直接减税等方式促进补贴款项更快惠及企业，并将补贴覆盖到所有的清洁能源生产和贮存技术上。在欧盟层面的公共资金支持上，欧委会将继续落实“欧盟可再生赋能”项目（REPowerEU）、“下一代欧盟”复苏计划、凝聚力政策基金（Cohesion Fund）、投资欧盟计划、“地平线欧洲”等欧盟共同财政支持计划，并吸引私人投资加入。此外，欧盟还计划审核2021～2027年欧盟多年期财政预算，并利用其财政资源建立专门扶持绿色、数字领域战略性项目的“欧洲主权基金”。
三是提升适用于绿色转型的技能。欧盟将构建欧洲技能议程、2023年欧洲技能年等活动或机制框架，推动更多合适劳动者进入欧盟绿色产业，建立培训劳动者胜任绿色产业岗位的“净零工业学院”，推动更多欧盟外劳动者进入绿色产业的关键领域，以及推进技能和就业供求监测、简化职业资格认证等辅助性措施。
四是推进有助于供应链韧性的开放性贸易举措。欧盟将与其合作伙伴合作，通过继续支持世界贸易组织等机制塑造绿色贸易规则；继续推进欧盟自由贸易协定网络建设，保护欧盟市场“免受不公平贸易影响”，并有意将贸易防御工具（TDI）、“外国补贴条例”、国际采购工具等具有经济保护主义性质的政策工具覆盖到绿色产业领域。在关键供应链领域，欧盟主张建立关键原材料俱乐部；发展“清洁技术/零网络工业伙伴关系”，推动建立可持续投资促进协议（SIFA）等国际合作框架，与部分伙伴国家拓展相应合作。
“绿色协议产业计划”最受外界关注的举措是欧盟的补贴政策，以及其背后的最大外部推进因素。随着主要大国纷纷加大对绿色产业的关注，以直接或间接补贴扶植产业壮大成为各国普遍的政策倾向，而美国于2022年8月正式落地的《通胀削减法案》掀起此轮全球争夺绿色产业发展主动权的竞赛。在美国刺激下，欧盟试图重新拿出产业政策工具，通过制定能与美国以及其他主要经济体相竞争的企业扶持政策，提升本土的产能、科研和推广能力，法国政府更是公开要求欧盟制定“购买欧洲法案”。与此同时，欧盟通过IPCEIs等机制扶植绿色产业中的“战略性项目”，更是在效仿欧洲各国合作培育“空客”的历史经验，并将过去几年在电池、太阳能等领域建立产业联盟的做法更广泛应用于绿色产业，以谋求整合政产学研各方面力量和资源，形成有利于产业发展的环境土壤。
产业赋能尚待解决诸多问题
“绿色协议产业计划”顺应了欧盟经济向绿色转型要增长动力的长期战略趋势，也在欧盟在低碳能源转型处于引领地位背景下，助力于以推进绿色能源自主进程应对能源安全挑战，着眼于长远来解决能源成本对经济竞争力的冲击。从目前看，欧盟绿色产业在2022年能源危机背景下呈现出较强的发展势头，一定程度上得益于高化石能源价格对新能源发展的刺激作用。2022年，欧盟风、光发电创下占总发电量22%的历史新高，欧盟在低碳能源转型技术的投资额达1800亿美元，居于全球第二位，德国、比利时、丹麦、荷兰四国发起共同推进北海地区海上风电发展的倡议，预计至2050年在北海建设150吉瓦（GW，1吉瓦=10亿瓦）产能，欧盟和各成员国政策支持以及绿色产业本身的积极发展趋势都将对欧盟优化产业发展的土壤和环境起到积极作用。然而，在绿色产业呈现旺盛发展势头同时，欧盟推动“绿色协议产业计划”有效落实实施仍然面临诸多掣肘。
首先，欧盟保障补贴资金仍然面临较大不确定性。“绿色协议产业计划”虽然将以资金扶持来匹敌《通胀削减法案》作为其政策关键，但所提及资金来源多为既有的经济援助或财政支持框架，新设立的“欧洲主权基金”需要从欧盟既有预算中划拨，其规模和运行机制仍取决于成员国就修订共同预算的博弈与妥协，欧洲媒体甚至直接以“没有新资金”来评价欧盟的计划。而对于备受瞩目的国家援助政策改革，其支持效果仍取决于各国实际财力。欧委会一位官员估计，欧盟各国已经为清洁技术资助提供了2500亿～2800亿欧元，占到相关国家国内生产总值（GDP）的2～3%，进一步追加投入的空间恐怕有限。
其次，欧盟各成员国在补贴政策方向上仍未实现一致。在资金来源问题上，德国、荷兰等财政状况相对稳固的国家反对继续以各国出资来构建欧盟共同的财政补贴机制，而意大利等国则认为各国分别采取补贴措施将有助于财力雄厚的大国在内部市场攫取更多的竞争优势，损害无钱补贴的国家的利益，部分贸易自由思想浓厚的北欧国家甚至担心补贴措施会造成美欧之间的补贴战，引发双方出现贸易摩擦。冯德莱恩也不得不表示，“补贴计划应避免造成欧盟内部市场的碎片化”。
作者简介：董一凡，中国现代国际关系研究院欧洲研究所助理研究员。
文章来源：《世界知识》，2023年第6期。