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方炯升:何种经济反制措施更具效能?以欧盟对美反制为案例的考察
方炯升     2023-01-28 10:40:00

  经济反制economic countermeasure是指一国政府在面对他国经济胁迫或利用经济杠杆侵犯本国利益的行为时,实施自我保护或回击的经济外交手段。经济反制作为一种新兴政策工具,近年来得到世界各国的广泛运用,以应对日渐高发的经济胁迫(economic coercion)对本国经济利益与国家主权的侵犯。然而,尽管经济反制已经成为高频次出现的政策语汇,其理论化程度有待提升,需要进一步深入探究欧盟对美国的反制实践具有较为严密的法律基础,不同类别反制措施之间界分清晰,交叉影响较小,是研究经济反制问题的代表性案例。 

  从定义上看,经济反制与经济制裁(economic sanction)存在显著差异。经济制裁主要体现的是价值观扩张和对外干预的逻辑,经济反制则更多地体现经济竞争与主权维护的内顾逻辑。同时,经济反制与反制裁(anti-sanction)在定义上也有差别反制裁是更具综合性的政策工具箱,既包括国内政策,也包括外交政策。与之相对,经济反制是一种纯粹的经济外交行为,不涉及利率管控、科技自主、强化政府采购与补贴等国内政策。 

  对经济反制开展研究,具有重要的学理和现实意义。从学理上而言,经济反制无法归入当前经济外交研究中常用的“吸引—强制”二分法,而是介于吸引与强制之间,以风险预阻为目标,以多种反向策略的组合为手段的“对冲性经济外交”。对其展开分析有利于增强学界对经济外交内涵的理解。在现实中,伴随着本轮全球化走向动荡收缩,“武器化相互依赖”态势愈发显著,经济反制将成为“确保相互依赖”、以“固链”反对“脱钩”的负责任大国的重要外交工具。 

  构建经济反制的理论框架,可以重点关注其类型与效能。对经济反制的类型划分,可以从反制的对象与目标两个视角展开。一方面,经济反制的作用对象是经济胁迫,可以进一步区分为运用结构性权力的经济胁迫与运用关系性权力的经济胁迫。前者包括运用对国际机制的影响力实施的经济胁迫(金融制裁、次级制裁与长臂管辖”等运用稀缺资源掌控权实施的经济胁迫(断供关键产品终止尖端科技领域的技术转移与合作。后者主要涉及低维度的相互依赖关系,通过限制双方经贸往来中不占据关键节点的特定产业加以实施。另一方面,经济反制的目标包括抵制与保护两类。抵制,即通过针锋相对的手段,令胁迫国付出额外成本的做法。它在理论上具有影响与改变胁迫国行为,促使其回归谈判桌的作用。保护则是回应性的、较为被动的反制措施,是在无法直接影响胁迫国行为的背景下尝试缓和胁迫冲击,进而令胁迫行为无效化的做法。 

  根据上述对象与目标的区分,经济反制可以分为拒止、规避、惩罚与替代四类(参见下表)。 

  上述四种经济反制措施的效能有何差异?从理论推演中可以发现,一方面,经济反制的作用对象之间存在可逃逸性的差异,关系性权力的可逃逸性高于结构性权力的可逃逸性。其主要原因有两点:第一,结构性权力具备弥散性,其作用机制多样,可以一次性影响多个国家;第二,结构性权力具有偏好依附特性,在国际机制层面尤为明显。后来者加入已成立的国际机制总是比另起炉灶建立新的国际机制更加节约成本。相较而言,关系性权力中所蕴含的支配渠道更为“直截了当”,运用关系性权力产生的结果无法对其他行为体发挥延伸性作用。 

  另一方面,经济反制的目标之间存在成本可控性的差异,保护的成本可控性高于抵制的成本可控性,其原因有二:第一,实施抵制需要承受成本升级的风险。保护只涉及反制国经济外交政策的调整,而抵制需要胁迫国与反制国双方的互动,意图不明确与承诺不可信的现象显著,反制国需要考虑陷入冲突螺旋升级的可能;第二,实施抵制需要承受成本长期化的风险。由于抵制只能确保提升胁迫国在相互依赖中的敏感性,而无法确保提升更具战略意义的脆弱性,致使反制难以达到预期目标,实施时间势必延长。 

  以上理论推演可见,胁迫权力的可逃逸性越高,或反制成本的可控性越高,经济反制的效能越高。因此,四类反制措施的效能以拒止为最低,以替代为最高,规避和惩罚的效能则处于中等水平。(参见下表) 

  欧盟对美国的反制实践,可以验证上述理论推演的准确性。 

  第一,欧盟对美国的拒止性反制主要通过阻断法Blocking Statute)实施。1996年,欧盟正式通过阻断法。其核心内容包括拒绝承认该法附件范围内所列举的美国次级制裁的合理性与可执行力,欧盟有权通过没收、拍卖应对次级制裁负责的个人与实体的财产,为蒙受损失的企业提供补偿。然而,拒止在实际运作中面临诸多现实挑战。由于“主权豁免”的习惯国际法原则,欧盟难以通过阻断法对胁迫国的政府机构进行处罚,阻断法通过成本强加促使胁迫国改变自身决策不具备必然性。同时,阻断法也难以实质性对冲欧洲企业在国际市场遭遇的风险,反而可能逼迫企业在美欧之间“选边站队”。可见,拒止性反制难以对结构性权力发挥有效的抵制效果,只能产生象征性作用,其效能在所有反制措施中最低。 

  第二,欧盟对美国最具代表性的规避性反制措施当属建立“贸易往来支持工具”(INSTEX)。2018美国单方面退出伊核协议后,重启对伊朗的制裁。诸多欧洲企业受到美国次级制裁的影响,被迫退出伊朗市场。欧盟认为其经济自主性受到严重冲击。在此背景下,2019欧盟宣布建立INSTEX,并于2020年初启动首次交易。相较于直接拒止结构性权力,规避具有较高的灵活性与可操作性,其效能也更为显著。然而,在欧盟的案例中,规避性反制的效能仍然严重受限。事实上欧盟接受了美国划定的红线,将INSTEX的交易自我限制在人道主义领域,不愿扩展到欧盟与伊朗的总体贸易往来可见,受制于结构性权力的强大影响,规避性反制的运用范围显著小于下文述及的惩罚性反制,导致其效能在所有经济反制措施中属于中低水平。 

  第三,欧盟的惩罚性反制起初是以反关税的方式执行。然而,反关税的执行时机与强度均难以确定,形式也过于单一。鉴于此,202112月,欧盟决定升级惩罚性反制,建立反胁迫工具Anti-coercion Instrument)。欧盟在特朗普执政时期运用惩罚性反制,坚定抵制美国对欧盟钢铝产业的232调查和针对空客公司增加的关税。拜登政府上台后,美欧双方达成协议,美国放宽或暂停上述经济胁迫实证研究表明,美国的妥协与欧盟惩罚性反制所制造的额外经济成本之间存在密切关联。然而,欧盟内部对惩罚性反制成本可控性的观念分歧,将对其效能造成一定程度的影响。追求战略自主的法德等大国和更偏向“大西洋主义”或更加重视商业利益的国家之间,对惩罚性反制的实施程度存在较大分歧。但相较而言,惩罚性反制的运用范围更为广泛,取得的实际影响也更为突出,其效能高于规避性反制,可达到中高水平。 

  第四,具有典型意义的欧盟对美替代性反制,是双方在云计算领域的博弈。美国的亚马逊、微软和谷歌三家“超大规模业者”所提供的云服务占据欧洲三分之二左右的市场份额。美国云法案授权国政府获取由美国服务供应商存储的境外数据,为欧盟带来了经济胁迫风险。在此背景下,欧洲领导人推动建立“欧洲云计划Gaia-X,将其作为实施替代性反制的重要机制。当前,已有500余家云服务企业加入Gaia-X机制,涵盖中美欧主流云服务商,初步实现了为用户提供多样化云服务的目标,计划在2030年前将欧洲本土企业的市场份额提升一倍以上有效拓展了美国之外的云服务商在欧洲的应用场景。可见,替代性反制在所有反制措施中最为温和、灵活,也最具可操作性,最能与市场、社会机制相结合,其效能最高。 

  方炯升,复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生。

  本文为作者在“中国欧洲学会2022年年会”上的发言,经本人修改确认,并授权中国欧洲学会公众号发布,文章内容不代表中国欧洲学会的观点