2021年11月23日，中国社会科学院欧洲研究所、中国社会科学院中德合作中心及中国欧洲学会德国研究分会联合举办了“德国形势年终研讨会”。来自中国社会科学院、中国国际问题研究院、中国现代国际关系研究院、外交学院、同济大学、中国人民大学、北京外国语大学以及北京第二外国语学院等研究机构及高校的40余名专家学者通过线上与线下的形式参会并发言。会议围绕德国对华政策与中德关系、德国政治生态变化、德国新政府外交政策走向、德国经济形势与气候变化、数字政策等问题进行了热烈的讨论。我们将陆续向读者推送与会嘉宾的发言内容，敬请关注。
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了解德国新政府的数字政策走向有助于中德、中欧开展数字领域的合作。本文主要围绕三个议题展开分析：德国数字主权实践进程、德国新政府数字政策走向、数字主权视野下中德数字合作的机遇与挑战。
一、 德国提出数字主权的背景及其实践进程
据中国信通院2021年8月份发布的《2021年全球数字经济白皮书》，2020年德国的数字经济规模为25398亿美元，位居世界第三，占GDP比重的66.7%；德国数字经济与实体经济融合加速推进，产业数字化水平较高。德国正在依托其强大的制造优势，努力打造全球制造业数字化转型的标杆。
与此同时，对欧盟各成员国而言，美国数字科技巨头公司在欧洲占有巨大的市场份额，欧盟的公民在生活和工作中都使用谷歌、亚马逊以及脸书等美国公司提供的数字应用和服务，期间产生的数据绝大多数被搜集和储存在美国。另外，欧洲的云计算、人工智能、5G等数字科技发展相对落后。在此背景下，德国、法国等欧盟国家越发意识到欧洲国家在数字经济时代过度依赖外国的被动局面，希望通过发展数字技术和制定数字规范，重新掌控欧洲的数字主权。
近年来，欧盟陆续出台了一系列政策文件和法律框架，以建构数字主权，增加欧洲数字创新力和竞争力。2020年7月，欧洲议会发布的《欧洲数字主权》报告这样定义数字主权：欧洲在数字世界中自主行动的能力，它既是一种保护机制，同时又是促进数字创新的进攻手段，其中包括欧盟全面定义和实施自己数字战略目标的能力。
欧盟数字主权观的雏形最早产生于德法两国。2018年的11月，默克尔在接受采访中谈到德国政府的数字战略，把工业数字化转型作为政府工作的优先事项之一，主张要加快实施包括人工智能在内的数字项目，同时必须解决数字主权的问题。在这次采访中，默克尔被问到“如何看待法国总统提出的希望引入欧洲数字税”时，她表示，德国正在与法国讨论有关征收数字税的问题，不是围绕是否对数字科技巨头征收数字税，而是关于如何去征收，这说明德法两国在征收数字税方面存有广泛的共识。
法国是全球首个开征数字税的国家，旨在向谷歌、亚马逊、脸书等大型科技公司征税，这项举措可视为法国捍卫数字主权的重要举措之一。其实早在2018年1月，默克尔就在达沃斯经济论坛上表达了对欧洲数字主权问题的担忧：比起美国和中国，欧洲在如何处理数据问题上反应太慢了。2019年9月，默克尔在德国联邦议院的讲话中再次强调，无论是芯片的生产还是平台经济，无论是数据管理还是电池片的生产，欧洲都必须全面发展和增强其主权，力图在数据经济中走出一条拥有数据主权的社会市场经济之路。要确保公民的数字主权，欧洲必须拥有技术自主。
2019年11月，默克尔公开敦促欧洲从美国科技巨头手中夺回对其数据的控制权。她表示，德国乃至整个欧盟的领导人将在“数据主权”问题上采取更多行动来应对美国在数字经济中的主导地位，其中就包括开发自己的数据管理平台，减少对美国提供的云服务的依赖。几乎同一时间，德法宣布了一个重要的计划——欧洲云GAIA-X计划。该计划由德法联合倡议和牵头，欧盟27国参与，旨在建立一个真正属于欧盟自己的数据基础设施。时隔不久，德国正式发布《国家工业战略2030》，其主要内容涉及完善德国作为工业强国的法律框架、加强新技术研发和促进私有资本的研发投入、在全球范围内维护德国工业的技术主权等。2021年初，德国政府发布《联邦数据战略》，目标就是增强数字能力，使德国成为欧洲数据共享和创新应用领域的领导者。就在德国联邦议院大选前夕，德国联邦经济事务和能源部在“欧洲共同利益重要项目”框架下，发布了新一轮的资助计划——云技术项目。
基于上述内容，我们可将德国数字主权实践归纳为五个特点：
第一，德国数字主权理念早于欧盟，欧盟的数字主权观主要是德法意志的体现；
第二，德国是欧盟成员国塑造和推动欧盟数字主权实践最有力的国家，希望将数字主权确立为欧洲数字政策的主旋律；
第三，德国通过出台一系列政策文件和法律框架以建构数字主权，增强其数字创新能力；
第四，德国数字主权实践主要围绕提升数据主权和技术主权展开，两者之间相辅相成；
第五，德国非常重视伙伴关系对增强德国数字主权的作用，主张欧盟及其成员国共同推动欧盟的数字主权。
二、 德国新政府的数字政策走向
德国未来的数字政策具有跨党派共识的特点，由哪个政党来主政德国的数字政策，对其基本走向影响不大。这一判断主要基于“交通灯”联盟的试探性会谈结果，以及三党的竞选纲领。
三党在进行一系列试探性会谈后，于2021年10月15日联合发布一份12页的文件，主要内容包括：三党就增强欧洲战略主权拥有共识，认为欧洲的数字基础设施、共同的铁路网络、可再生电力和氢气能源基础设施以及达到世界一流水平的研发能力是欧洲在21世纪行动力和竞争力的先决条件。这表明新一届政府将就增强德国和欧盟的数字主权采取积极的举措。
社民党竞选纲领还包括提升德国数字主权的政见：主张德国要到2030年建成一个世界级的数字基础设施，并与欧盟成员国一道对全球互联网平台企业进行严格的监管，建立一个欧洲共同开发和生产关键数字基础设施部件的机制，以及欧洲的云计算基础设施。
与社民党相同，绿党主张建立一个欧洲共同的云基础设施，强调保护数字关键基础设施，主张对数字科技巨头进行规制；在实践数字主权过程中，维护个人的信息和数据安全，在扩大数字基础设施时，要确保关键基础设施的完整性、欧洲的数字主权以及遵守隐私权等。
自民党提出的数字政策更加注重平衡，既要提升欧盟的数字自主能力，又不陷入数字保护主义；在提升数字能力过程中，注重维护欧洲的价值观，既注重加强网络安全，又主张发展一个灵活的网络安全战略；在推进人工智能技术和应用方面，注重平衡监管与创新之间的关系。
通过比较“交通灯”联盟的数字政策，可以看出在增强德国数字主权以及未来数字政策的发展方向上具有跨党派共识。第一，三党都要求对数字平台企业进行监管；第二，绿党和自民党更强调价值观；第三，社民党和绿党都主张建立欧盟共同的云基础设施。这些都有利于后默克尔时代德国进一步推进以数字主权为主要原则的数字发展战略。
三、 数字主权视野下中德数字合作面临的机遇与挑战
德国和欧盟的数字主权理念对中德、中欧数字合作而言是一把双刃剑。一方面，这一战略能避免德国、欧盟在技术方面完全倒向美国，为中欧开展数字技术合作创造了空间；另一方面，德国和欧盟其他成员国同样警惕中国的数字技术和数字基础设施，这必将影响双方开展深度合作。例如在5G网络建设上，欧盟多国对中国设备并不信任，公开表示要减少对中国的经济和技术依存度。
在数字经济时代，数据已经成为基础性战略生产要素，是决定各国数字经济发展水平和竞争力的重要资源，国际社会围绕数据治理展开的地缘政治博弈正在加剧。欧洲学界认为，当前世界上有三种主要的数字治理模式：美国模式强调私人部门对数据的控制，中国模式注重政府对数据的控制，而欧盟赞成在基本权利和价值观基础上，由个人控制数据治理模式。
德国、欧盟在实现数字主权时都强调要维护欧盟的价值观。德国主张在欧盟价值观的基础上，对国际数据流量采取一种开放的态度，倡导数据的国际自由流动，改善欧洲监管，以加强数据和信息安全；而在数据主权和数据安全方面，中国则有不同的主张。在跨境数据流管理方面，全球还未形成统一的数据治理框架与标准，未来中德、中欧在数据治理方面的合作难免会遇到价值观上的冲突。
需要关注的是，美国是阻碍中欧数字合作的主要变量。一则美国持续给欧洲国家施压，阻止使用中国供应商提供的设备。目前，华为已经失去了许多与欧洲国家签署5G合同的机会，而欧洲的电信企业诺基亚和爱立信的5G合同订单远远超过华为。二则拜登政府努力改善美欧经贸关系，拉拢欧盟国家与其共同遏制中国。
2021年10月，美欧不仅就数字税争端达成协议，还就钢铝关税达成了协议。虽不能说欧美经贸关系的缓和一定给中欧经贸关系带来负面影响，但可以预判的是，经贸关系的缓和会拉近欧美关系，在一定程度上不利于中欧在数字技术和数字治理方面的合作。
虽然德国数字主权主张一定程度上压缩了中德数字合作的空间，但中国依然可以借助德国在数字化转型中的优势，以及在欧盟数字主权实践中的引领作用，积极拓展中欧数字合作的空间。欧洲国家数字主权理念并不影响中德、中欧成为数字伙伴，也不影响德国在中欧构建数字伙伴过程中发挥积极的引领作用。
欧盟提升数字主权是以合作为基础的，欧盟若想尽快提升其数字能力，必须同时借助中美数字科技大国的力量。在中美科技博弈背景下，对技术依赖型国家来说，很可能会选择性地依赖中美不同的技术，对现有的相互依存关系进行更大的战略应用。而且技术需要市场，中国可以利用市场的力量，积极推进中欧在数字领域的合作，借此为中国数字科技企业打开通往欧洲、欧盟数字单一市场的大门。
未来，德国新政府会继续增强数字主权，大力推进工业4.0，努力提升制造业的数字化、智能化水平，加速数字化转型；在数据规则制定方面，希望通过欧盟层面的努力成为全球领导者。总体来看，德国希望在与中美数字技术合作的基础上，逐步实现数字技术的自主和超越。
作者简介：黄颖，中国社会科学院欧洲研究所博士后
文章来源：本文根据作者在中国社会科学院欧洲研究所、中国社会科学院中德合作中心及中国欧洲学会德国研究分会联合举办的“德国形势年终研讨会”上的发言整理而成，已获得作者授权。