“民主赤字”（democratic deficit）这一概念其实并不复杂，放在欧盟的语境中，实际上就是指欧盟的决策以及欧盟的机构本身不够民主。这个问题在我看来是近年来英国脱欧、欧洲右翼民粹主义崛起背后很重要的原因。我们暂不讨论欧盟机构是否真的“不民主”，因为这涉及争议极大的“民主”的概念问题，我们只讨论观感（perception）问题，也就是人们主观上“觉得”欧盟机构民主或不民主。事实上，很多欧洲人都抱怨布鲁塞尔的欧盟机构做的很多决定，不知道怎么做出的，也不知道谁做出的，做决策的人和自己的关系是什么，他们在何种意义上代表自己，等等。近年来朝欧洲整合相反方向发展的趋势在很大程度上和这种观感有关。 

　　我认为，如果要真正解决欧盟层面的民主赤字问题，就需要有比较强的欧洲认同，也就是欧洲作为一个整体的认同。现在可能还没有。不仅没有，在欧盟内部甚至有很多人强烈反对去构建一种较强的欧洲认同。因为在他们看来，这有点像回到原来的民族国家的范式中，去重新构建一个类似“欧洲民族”的存在，而这恰是他们比较拒斥的。因为构建新的民族，就不得不去排斥一些人，特别是少数、边缘群体，这就有可能发生争执和冲突，引发认同方面的危机：我们是谁？谁属于“我们”，谁不属于“我们”？他们认为，二战结束后，欧洲人之所以构建欧盟这样的超国家共同体，就是因为吸取了两次世界大战的惨痛教训，避免重走传统民族国家的老路。然而，问题在于，如果没有很强的欧洲认同，欧盟层面的民主可能吗？如果不可能，欧盟就相当于陷入了一个怪圈，即人们时刻在抱怨欧盟不够民主，但又拒绝去真正解决它。 

　　欧盟民主赤字的问题并不是新的问题，在欧洲整合的历史中，“民主赤字”的说法首次出现在“青年欧洲联邦主义者”1977的大会宣言中。他们指责当时的欧洲共同体脱离欧洲人民，特别是那些处于弱势地位的民众。后来英国议员大卫•马孔（David Ian Marquand）使用该词批评欧洲议会（当时为“European Parliament Assembly”）成员不是由民众直接选举产生，因此不够民主。此后一直有学者、政治人物、公众用这个概念批评欧盟机构民主化程度不高。学者米拉姆•索拉斯（Miriam Sorace）在一篇发表于2018年的文章中总结了学术界对所谓“欧盟民主赤字”的理解，主要包括以下六个方面的内容：（1）欧盟的机构设置模糊，最后总是被技术官僚把控；（2）欧盟立法和政策制度过程的“去议会化”；（3）欧洲议会议员没有足够的影响力；（4）没有欧洲人民，也就没有欧洲民主；（5）欧盟机构（如欧洲议会）的选举是次等的，它们无法向欧洲选民传递足够和有效的信息，也很难让议员负责；（6）欧盟因为是“亲资本”（pro-capital）的，所以不能代表选民。 

　　这六项内容比较全面，但如果仔细看，还是能发现它们之间的关系其实并不是平行的：有的指向机构的民主化程度，有的则更深入一些，如有关“欧洲人民”的认同问题。不仅如此，它们之间还可能存在矛盾。事实上，在现有的欧盟制度结构中，越是加强欧洲议会的作用，也就是越解决上述（1）（2）（3）的问题，使欧盟的决策机构更“民主化”，则可能后面（4）（5）（6）三项越难以实现。出现这一问题的原因主要在于，欧洲机构包括欧洲议会和各成员国地方政治生活之间存在差距。很多关于“欧盟民主赤字”的讨论都是指向欧盟机构的官僚化、欧洲议会代表性不强等，但这一问题至少在制度上可以得到相当程度的缓解。事实上，自从民主赤字问题被提出以来，欧盟一直在持续不断地增加这方面改革的力度，从欧洲议会的直选到跨国党团的成立，欧洲层面的民主政治生活看上去已经与成员国内部政治生活一样初具规模。但即便如此，民主赤字的指控不仅没有消失，反而增强了，从政治光谱的左翼到右翼，都有很多指责欧盟“不民主”的声音，各国民粹政治明显抬头，其矛头都指向欧盟，而英国脱欧只是其中一个重要发展和激化。 

　　因此，总体来说，民主赤字问题被提出以来，欧盟一直在不断地实行改革，但民主赤字问题不但没有消失，反而增强了。这是为什么？我觉得需要深层次地回答至少两个问题：一个是“到底什么是民主”；另一个“到底什么是欧盟”。关于“什么是民主”的问题，民主理论有很多深入的讨论，这里无法赘述，但我认为有一个要点是绕不开的，即“多数决”（majority rule）的原则。无论什么类型的民主模式或者民主理论，都需要在某个层面上允许某种“多数决”原则。如果没有这一原则，没有哪个共同体可以采取集体的决策或者行动，这实际上也就意味着民主的不可能。 

　　具体到欧盟的层面，如果在欧盟层面上行使“多数决”原则，一定意味着地方自主权的削弱，这就产生了很大的问题。因为欧盟的“地方”是传统的民族国家。在各个地方的民族国家内部，如德国、法国等，它们本身有一个比较成熟的、属于它们自己的民主程序，而且比欧盟层面的民主要成熟得多、古老得多。因此，如果在欧盟层面上实行“多数决”原则，显然会削弱地方民主程序的合法性和有效性。类似的问题在传统民族国家内部比较好解决，在地方层面有地方的治理和自治，在国家层面也有其决策程序，二者之间可以得到有机结合，尽管结合的方式可能各个国家很不一样。但在欧盟，这一问题就非常棘手，例如成员国家主权和欧盟的关系就是一个老大难问题。之所以困难，是因为我们不清楚“欧盟到底是什么”。“它不是什么”我们很清楚：它既不是传统的民族国家，也不是像联合国、国际贸易组织（WTO）、国际货币基金组织（IMF）这样的国际组织；但它到底是什么，却很难回答。欧洲人自己至今仍在探索中，我们更是无法提供答案。 

　　欧盟成立以来有很多人试图解决这个问题，其中一个很重要的方向就是联邦主义。因为联邦主义在历史上比较好地解决了地方自主权和国家整体统一性之间的关系问题，尤其是在地方“早于”国家时。但是联邦主义在欧洲能够实现，或者在根本上解决欧盟内在的矛盾吗？不妨看一看美国，从中可得到一点启发。美国最早是由一些地方自主的州构建起来的整体统一的国家，也就是说先有地方乡镇、州，才有联邦国家。但在构建整体统一国家的时候，美国其实已经存在非常深厚的国家认同了。这种国家认同一直存在，甚至在内战时也没有消失。这个条件在欧洲可能是没有的，二战结束时没有，直到现在也没有。 

　　实际上，不需要美国人提醒，在欧洲内部，早就有人注意到这种欧洲认同缺失所带来的问题，特别是欧盟层面的民主问题。最早将欧盟层面的民主与欧洲认同关联起来的，是1993年10月12日德国联邦宪法法院做出的关于德国签署《马斯特里赫特条约》并向欧盟移交部分主权是否违反《德意志联邦共和国基本法》——特别是其中第二十条有关民主权利的规定——的判决（即“马斯特里赫特判决”）。该判决认为，德国签署《条约》并不构成对《基本法》第二十条的侵犯，德国加入欧盟并让欧盟有关机构具有影响德国民众的决定权，是得到德国议会授权的，正如它们也在欧盟其他成员国中获得其各自立法机构的授权一样，因此，欧盟机构的民主合法性可以在各个成员国的立法机构中获得。但是，该判决同时也认为，“欧盟的民主基础与整合的进程同步，在整合进行时，活的民主在成员国中存在”。换而言之，只有在单一的欧洲人民出现的情况下，欧盟层面的民主才可能具有真实性。这就是“无人民”（no-demos）议题：没有“欧洲人民”，就没有欧盟民主，民主赤字就永远不可能得到解决。 

　　这一论题被提出后，遭到大量的持续不断的批评。主流的意见认为，这一观点过于陈旧，它其实是将传统的民族国家的模式套用在欧盟上，似乎欧洲只有变成一个民族国家才能真正实现整合，才能真正建设民主。例如威勒（J. H. H. Weiler）就说：“在欧洲共同体及其成员国的框架下重新思考这些问题的需要和历史性机遇的情况下，看到德国宪法法院像罗德的妻子一样往回看，执念那种腐旧的以族群文化同质性“人民”（volk）为基础的政治体，并将“人民—国家—国籍”（Volk-Staat-Staatsangehörige）这一‘不神圣的三位一体’作为民主权威和合法规则制的唯一基础，这是多么的悲哀。”哈贝马斯也有很多这方面的批评。这就是为什么在欧盟内部有很多人积极反对构建一种较“强”、较“厚”的欧洲认同。然而，这类观点提出的理想范式能否经受住现实的检验？近年来的英国脱欧、左右翼民粹主义的崛起似乎都给出了比较悲观的看法。 

　　简而言之，欧盟民主赤字问题是真实存在的，并将进一步左右欧盟未来的走向，但其根源不是制度性的包括政治参与的不充分等，而主要在于欧盟层面集体认同的缺失；但同时，又因为“浓厚”的集体认同的民族主义色彩与欧盟试图推广的现代民主价值不符，民主赤字问题难以解决，与此紧密相关的欧洲整合计划有陷入一种结构性困境的危险。 

　　段德敏，中国欧洲学会常务理事，北京大学政府管理学院、欧洲研究中心长聘副教授 

　　（本文为作者在“中国欧洲学会2021年年会”上的发言，经本人删改而成，不代表中国欧洲学会的观点）